EL ACOGIMIENTO A LA JUSTICIA COMO PARADIGMA
ALTERNATIVO AL SOMETIMIENTO:
Genealogía normativa, tensión
conceptual, giro geopolítico y propuesta doctrinal para el tratamiento jurídico
del conflicto armado en Colombia (1965–2026)
Alex Alberto Morales Córdoba
Abogado Especialista en Derecho Internacional Humanitario
y Corte Penal Internacional,
Segunda versión, ampliada — Septiembre de 2026
Resumen
Este artículo examina, con base en un análisis genealógico de la
producción normativa colombiana en materia de orden público, paz y sometimiento
a la justicia entre 1965 y 2026, la hipótesis según la cual el ordenamiento
jurídico colombiano nunca ha desarrollado una categoría jurídica autónoma de
acogimiento a la justicia, distinta y superior al sometimiento unilateral que
ha caracterizado históricamente el tratamiento estatal de los actores armados.
A partir de la revisión de más de veinticinco instrumentos normativos
—incluyendo decretos reglamentarios y directivas presidenciales de detalle—,
sus antecedentes políticos y su desarrollo jurisprudencial, se identifica un
patrón recurrente de represión seguida de sometimiento sin garantías, seguido a
su vez de colapso y retorno a la violencia.
Se examina, adicionalmente, la tensión no resuelta entre el paradigma de
la Convención de Palermo contra la Delincuencia Organizada Transnacional y el
del Derecho Internacional Humanitario en la definición legal vigente de las
estructuras armadas organizadas, y se incorpora un análisis del giro
geopolítico ocurrido en 2026 —el ingreso de Colombia al Escudo de las Américas,
la doctrina que se identifica en este trabajo como de subordinación máxima
cooperación, y el proyecto de estatuto antiterrorista anunciado por el Gobierno
Nacional—, que introduce un tercer paradigma de tratamiento, ajeno tanto a
Palermo como al DIH, y que amenaza con cerrar el espacio normativo disponible
para cualquier propuesta de acogimiento.
Se argumenta que el punto 3.4.13 del Acuerdo Final de 2016, blindado por
el Acto Legislativo 02 de 2017, ofrece pese a ello un anclaje normativo de
rango constitucional reforzado, suficiente para sostener una propuesta
doctrinal de acogimiento como paradigma de justicia integral.
Palabras clave
Acogimiento a la justicia; sometimiento; conflicto armado interno;
justicia transicional; Ley 418 de 1997; Acuerdo Final de Paz; Derecho
Internacional Humanitario; Convención de Palermo; Escudo de las Américas;
estatuto antiterrorista; confianza legítima; Estado Social de Derecho.
I. Introducción
El presente trabajo parte de una pregunta que, pese a más de sesenta años
de producción normativa ininterrumpida sobre la materia, permanece sin
respuesta satisfactoria en el ordenamiento jurídico colombiano: ¿ha existido
alguna vez, en sentido estricto, un mecanismo jurídico de acogimiento a la
justicia, distinto y cualitativamente superior al sometimiento unilateral
impuesto por el Estado a los actores armados que operan en su territorio?
La hipótesis que se sostiene y desarrolla en este documento es que la
respuesta es negativa, y que además, en el momento presente, el espacio
jurídico y político disponible para desarrollar dicha figura se encuentra en
proceso de cierre acelerado, por efecto de un realineamiento geopolítico y
normativo ocurrido a lo largo de 2026 que se examina en la sección VI de este
trabajo.
La metodología combina el análisis normativo diacrónico —examen
secuencial de más de veinticinco leyes, decretos y directivas, desde el Decreto
3398 de 1965 hasta el proyecto de estatuto antiterrorista anunciado en agosto
de 2026, contrastados con su contexto político e institucional de expedición—,
el análisis conceptual comparado entre las categorías de sometimiento,
acogimiento, justicia transicional, restaurativa y alternativa, el examen de
los criterios objetivos del derecho internacional humanitario para la
calificación de actores armados, y, en su tramo final, el análisis de discurso
político aplicado al realineamiento de seguridad hemisférica de 2026.
El documento se estructura en ocho partes: marco teórico y conceptual; genealogía normativa completa (1965–2022); antecedentes y tensión conceptual de la Convención de Palermo; el patrón cíclico de represión, sometimiento y colapso; el giro geopolítico de 2026; y la propuesta doctrinal de acogimiento, seguida de las conclusiones.
II. Marco teórico y conceptual
2.1. La Doctrina de la
Seguridad Nacional como matriz filosófica
El tratamiento estatal colombiano del conflicto armado interno no puede
comprenderse sin remitirse a su matriz filosófica de origen: la Doctrina de la
Seguridad Nacional, elaborada durante la Guerra Fría como instrumento de la
política exterior de los Estados Unidos hacia América Latina y difundida a
través del entrenamiento militar impartido en la Escuela de las Américas (Leal
Buitrago, 2003).
Su tesis central —la necesidad de identificar y neutralizar un
"enemigo interno", categoría deliberadamente expansible que
trascendía la insurgencia armada para alcanzar a cualquier forma de disidencia
política o social— ingresó al ordenamiento colombiano a través de la misión
militar encabezada por el general William P. Yarborough en 1962 y se plasmó
normativamente en el Decreto 3398 de 1965, antecedente directo de operaciones
como el ataque a las llamadas "repúblicas independientes" de
Marquetalia, hecho que la historiografía especializada identifica como origen
mismo de las FARC-EP.
Esta matriz filosófica reaparece, como se documenta en la sección VI de
este trabajo, en el discurso de seguridad hemisférica de 2026, con una
estructura retórica sustancialmente idéntica: la construcción de un enemigo
transnacional, existencial y civilizacional que habilita medidas
extraordinarias.
2.2. La distinción
constitucional entre paz y orden público
El artículo 22 de la Constitución Política establece que "la paz
es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento", inscrito además
en el capítulo de derechos fundamentales; el artículo 95, numeral 6, consagra
como deber de todo ciudadano propender al logro y mantenimiento de la paz; y el
artículo 2 como el preámbulo la incluye entre los fines y principios esenciales
del Estado en su conjunto. El artículo 189, numeral 4, por su parte, atribuye
al Presidente de la República la competencia exclusiva de conservar y
restablecer el orden público.
El artículo 10 de la Ley 418 de 1997 —y sus sucesivas modificaciones—
funde ambas categorías al disponer que "la dirección de todo proceso de
paz corresponde exclusivamente al Presidente de la República como responsable
de la preservación del orden público". Se sostiene en este trabajo que
dicha fusión normativa es conceptualmente cuestionable, y que la Corte
Constitucional, en Sentencia C-069 de 2020, ha matizado esta tensión al
circunscribir la exclusividad presidencial a la decisión operativa de cómo, cuándo
y con quién dialogar, sin que ello implique que la construcción doctrinal y
social de la paz dependa, para su legitimidad, de la voluntad política de un
gobierno determinado.
2.3. Sometimiento y
acogimiento: hacia una precisión conceptual
• Sometimiento:
proceso unilateral, de naturaleza esencialmente punitiva, sin negociación
sustantiva ni garantías verificables de reincorporación, y sin reconocimiento
de responsabilidad estatal concurrente.
• Acogimiento:
proceso tridireccional y negociado (Gobierno – Factor Real de Poder y
Sociedad Civil), con garantías recíprocas y verificables, que articula justicia
transicional, restaurativa y alternativa (Justicia Integral), y que reconoce al
actor armado como sujeto capaz de tránsito voluntario hacia el Estado de
Derecho, sin que ello suponga necesariamente el reconocimiento de un estatus
político.
III. Genealogía
normativa del sometimiento a la justicia en Colombia (1965–2022)
Entre las décadas de 1980 y 1990, la aplicación sucesiva de estos
instrumentos condujo, según cifras recopiladas de fuentes oficiales, al
sometimiento de aproximadamente 10.530 individuos en los años 90, cerca de
35.000 excombatientes paramilitares a inicios de siglo, más de 2.700 personas
procesadas ante la Fiscalía General de la Nación bajo la oferta de la Ley de
Justicia y Paz —confesando más de 25.000 hechos delictivos— y, ya en el marco
del Acuerdo Final, la desmovilización de aproximadamente 15.000 miembros de las
FARC-EP (Morales Córdoba, 2018).
3.1. El origen doctrinal y
las primeras amnistías (1965–1989)
El Decreto 3398 de 1965 inaugura la matriz doctrinal descrita en 2.1. La Ley 37 de 1981, expedida por el gobierno de Julio César Turbay Ayala (Partido Liberal) en el marco del Estatuto de Seguridad de 1978, constituye el primer ejemplo normativo de sometimiento sin negociación efectiva; su Decreto reglamentario 2761 de 1981 creó la primera Comisión de Paz, integrada por representantes de la sociedad civil e instituciones del Estado, vigente hasta mayo de 1982.
La Ley 35 de 1982, del gobierno de Belisario Betancur (Partido
Conservador), representa el primer intento genuino de ruptura con ese patrón, su
desarrollo reglamentario fue considerablemente más denso que el de cualquier
norma anterior: los Decretos 2711, 3286, 3287, 3288 y 3289, las Directivas
Presidenciales 07 y 15, ambas de 1982, los Decretos 240, 2496 y 2560 de 1983,
el Decreto Legislativo 1038 de 1984 y el Decreto 3030 de 1985 configuraron una
Comisión Asesora de Paz, un Alto Comisionado de Paz, una Comisión de
Verificación de acuerdos, el Plan Nacional de Rehabilitación y la Secretaría de
Integración Popular de la Presidencia.
El resultado fue el primer cese al fuego de la historia del conflicto con
las FARC (marzo de 1984), que colapsó tras la toma del Palacio de Justicia
(noviembre de 1985) y el exterminio sistemático de la Unión Patriótica.
La Ley 77 de 1989, del gobierno de Virgilio Barco (Partido Liberal),
condicionó el indulto a la verificación efectiva de desmovilización mediante un
Acuerdo Político con garante eclesiástico, y culminó en la incorporación del
M-19 desmovilizado a la Asamblea Nacional Constituyente de 1991.
Su Decreto 314 de 1990 creó la Consejería para la Reconciliación, la
Normalización y la Rehabilitación (CRNR) y los Consejos Regionales de
Rehabilitación.
3.2. La Constitución de
1991 y la ley marco (1991–2006)
La entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991 fijó, como se
examina en 2.2, las diferenciaciones sustanciales entre orden público,
seguridad y paz, consagrando esta última como un principio, derecho fundamental,
y deber.
Durante el gobierno de César Gaviria (Partido Liberal, 1990–1994), una
extensa batería de decretos —2047 y 3030 de 1990; 212, 213, 303, 1943 y 2015 de
1991; 2707 de 1993; y 1835 de 1994— desarrolló el marco de sometimiento,
sosteniendo la Consejería para la Reconciliación y creando la Comisión Asesora
para la Reinserción, el Comité de Verificación, la Comisión Consultiva para el
Orden Público y el Comité Operativo para la Dejación de las Armas (CODA).
La Ley 104 de 1993 extendió el sometimiento a las milicias rurales y
urbanas y, en su artículo 9, a las estructuras de "autodefensas" y
"justicia privada" —germen directo del régimen aplicable a las
estructuras armadas contemporáneas—.
La Ley 241 de 1995, del gobierno de Ernesto Samper (Partido Liberal),
amplió ese marco y abrió la posibilidad de beneficios jurídicos a los grupos
paramilitares previa desmovilización, otorgándoles por primera vez un
reconocimiento jurídico-político que definió un nuevo escenario de negociación.
La Ley 418 de 1997, ley marco vigente hasta hoy mediante sucesivas prórrogas, mantuvo la figura del Alto Comisionado para la Paz y asignó a la Red de Solidaridad Social una Secretaría Especial para la Reinserción.
La Ley 434 de 1998 creó el Consejo Nacional de Paz. Bajo el gobierno de
Andrés Pastrana (Partido Conservador, 1998–2002), la Ley 548 de 1999 prorrogó
la Ley 418, y las Resoluciones 85 de 1998 y 39 de 1999 establecieron la zona de
distensión del Caguán y suspendieron las órdenes de captura para la negociación
con las FARC-EP, acompañadas de una Comisión Facilitadora Civil para el proceso
paralelo con el ELN. Bajo Álvaro Uribe Vélez (2002–2010), la Ley 782 de 2002,
la Ley 975 de 2005 (Justicia y Paz) y la Ley 1106 de 2006 constituyeron el
marco jurídico de la desmovilización de las AUC.
3.3.
Consolidación institucional y el reconocimiento como Grupos Armados Organizados
(2010–2018)
Durante el gobierno de Juan Manuel Santos (Partido de la U, 2010–2018),
la Ley 418 fue prorrogada mediante las Leyes 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1779
de 2016, y el Decreto 1175 de 2016. La Directiva Presidencial 0015 del 22 de
abril de 2016 constituye un antecedente normativo de primer orden,
insuficientemente explorado hasta ahora: reabrió la puerta a un reconocimiento
cuasi-político de las organizaciones armadas al margen de la ley, pues dio la
orden de combatirlas con la fuerzas militares, denominándolas por primera vez
"Grupos Armados Organizados" (GAO) —terminología que anticipa
directamente la categoría de "Estructuras Armadas Organizadas de Crimen de
Alto Impacto" (EAOCAI) que consolidaría la Ley 2272 de 2022—, aun cuando
ordenaba simultáneamente combatirlas y enfrentarlas mediante el Ejército
Nacional, evidenciando la misma ambivalencia estructural que se documenta a lo
largo de este trabajo.
La Ley 1779 de 2016 crea formalmente la figura del vocero, y la Ley 1820 de 2016 disposiciones de amnistía e indulto producto de los Acuerdos de la Habana.
La Ley 1908 de 2018 extendió un régimen de sujeción (Sometimiento) a la
justicia a las estructuras sucesoras del paramilitarismo desmovilizado, desarrolla
el punto 3.4.13 del Acuerdo Final, blindado por el Acto Legislativo 02 de 2017
(Sentencia C-630 de 2017).sin resultados documentados de desmantelamiento
efectivo (Rodríguez, 2023).
3.4. La política de Paz
Total y el régimen vigente (2018–2022)
La Ley 1941 de 2018, bajo el gobierno de Iván Duque (Centro Democrático),
introduce el lenguaje de "delito transnacional", anticipando la
orientación de la Ley 2272 de 2022, del gobierno de Gustavo Petro (Pacto
Histórico), que define la categoría EAOCAI remitiéndose expresamente a la
Convención de Palermo, con vigencia cuatrienal que vence el 4 de noviembre de
2026.
3.5. La genealogía de los nombres: de
BACRIM a EAOCAI, el mismo fenómeno bajo distintas denominaciones (2006–2022)
Un fenómeno adicional, transversal a toda la genealogía normativa
expuesta en 3.1 a 3.4, merece un examen autónomo: la sucesión de denominaciones
jurídicas asignadas a unas mismas estructuras armadas, sin que la realidad
territorial, de mando y de operación subyacente haya variado en lo sustancial.
Entre 2006 y 2022, el ordenamiento colombiano produjo al menos cinco
categorías distintas —BACRIM, GAO/GAOR, GDO, GDCO y EAOCAI— para referirse, con
matices, a un mismo universo de estructuras sucesoras del paramilitarismo
desmovilizado y de economías criminales asociadas.
La tesis que se sostiene en esta sección es que dicha sucesión
terminológica no ha sido neutra: cada denominación trae consigo un régimen
jurídico diferenciado —competencia militar o policial, duración de la medida de
aseguramiento, juez natural— de manera que el tratamiento jurídico de una misma
persona, en un mismo territorio, por una misma conducta, ha variado en función
de la etiqueta que en cada momento le asignó la autoridad, y no en función de
un cambio verificable en los hechos.
La primera denominación de la serie es BACRIM (bandas criminales), acuñada durante el gobierno de Álvaro
Uribe Vélez (2002–2010) a partir de 2006, en el marco de la desmovilización de
las Autodefensas Unidas de Colombia bajo la Ley 975 de 2005.
El término cumplió una función de cierre discursivo: al calificar a las
estructuras armadas sucesoras del paramilitarismo como bandas de delincuencia
común, el Estado las sustrajo expresamente de cualquier tratamiento propio del
conflicto armado interno —sin estatuto político, sin mesa de diálogo, sin
aplicación del Derecho Internacional Humanitario— y las sometió en exclusiva a
la competencia de la Policía Nacional bajo el régimen penal ordinario, pese a
que buena parte de su columna vertebral de mando, control territorial y
economía ilegal replicaba, sin solución de continuidad, estructuras del
paramilitarismo formalmente desmovilizado.
El punto de inflexión se produce durante el gobierno de Juan Manuel
Santos (Partido de la U, 2010–2018) con la Directiva
Presidencial 0015 del 22 de abril de 2016, que introdujo la categoría de Grupo Armado Organizado (GAO) y, para
las estructuras surgidas de eventuales disidencias del proceso de paz entonces
en negociación, la de Grupo Armado
Organizado Residual (GAOR). La Directiva autorizó, por primera vez desde la
aparición del término BACRIM, el empleo de las Fuerzas Militares —y no solo de
la Policía Nacional— contra estas estructuras, incluyendo operaciones de
bombardeo sobre campamentos, bajo un estándar de intensidad y organización
análogo al aplicado a los grupos insurgentes reconocidos como parte en el
conflicto armado.
La Directiva 017 de 2017 extendió expresamente ese régimen a los GAOR
surgidos tras la firma del Acuerdo Final, es decir, a las disidencias de las
FARC-EP que no se acogieron al proceso de dejación de armas.
El artículo 2 de la Ley 1908 de
2018 —examinada en 3.3— elevó por primera vez las categorías de Grupo Armado Organizado (GAO) y Grupo Delictivo Organizado (GDO) de
directiva presidencial a categoría legal en sentido estricto, fijando criterios
normativos de distinción —mando responsable, capacidad de generar riesgo o
afectación a la seguridad, control territorial, entre otros— que, sin embargo,
reproducen en el nivel legislativo la misma lógica clasificatoria de origen
militar y de inteligencia que ya traía la Directiva 015 de 2016, ahora con
consecuencias procesales directas para las personas capturadas bajo una u otra
categoría.
En paralelo, y sin conexión normativa formal con las categorías
anteriores, la Fiscalía General de la Nación y la Policía Nacional han empleado
de manera operativa la denominación de Grupos
de Delincuencia Común Organizada (GDCO) para referirse a estructuras de
crimen urbano con mando, jerarquía interna y control territorial barrial —los
casos de "La Terraza", "La Agonía" y "La
Cuarenta" en Medellín son ilustrativos—, sometidas al régimen penal ordinario
pese a exhibir, en una escala menor, los mismos elementos organizativos —mando
responsable, jerarquía, capacidad de control territorial— que en el nivel rural
o semiurbano bastan para activar la calificación de GAO. La coexistencia de GDO
y GDCO como categorías paralelas, sin un criterio unificado de aplicación,
ilustra que la clasificación depende en la práctica de la autoridad que la
formula y del contexto territorial en que opera, más que de un estándar
jurídico único y verificable.
El eslabón más reciente de la cadena es la categoría de Estructura Armada Organizada de Crimen de
Alto Impacto (EAOCAI), introducida por el artículo 2 de la Ley 2272 de 2022
—examinada en 3.4 y objeto de análisis específico en la sección IV— bajo el
gobierno de Gustavo Petro (Pacto Histórico), que ancla nuevamente la definición
a las conductas tipificadas en la Convención de Palermo, reabriendo sin
resolverla la tensión conceptual entre el paradigma de la delincuencia
organizada transnacional y el del Derecho Internacional Humanitario que se
desarrolla a continuación.
• Competencia militar o policial: la
calificación como GAO/GAOR habilita el empleo de las Fuerzas Militares bajo
reglas de conducción de hostilidades; la calificación como GDO, GDCO o BACRIM
circunscribe la respuesta a la Policía Nacional bajo el régimen penal
ordinario.
• Duración de la medida de aseguramiento y
causales de libertad: el régimen aplicable a estructuras calificadas como
GAO impone términos y causales distintos de los previstos para el delito común,
con incidencia directa en el tiempo de privación de la libertad antes de
sentencia.
• Juez natural: la calificación determina
si la persona capturada es procesada por la jurisdicción penal ordinaria, por
jueces especializados, o bajo reglas de competencia distintas asociadas al
tratamiento del conflicto armado.
Esta correspondencia entre denominación y régimen jurídico no es una
lectura doctrinal aislada: la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación
Penal, en la sentencia AP3406-2023,
estableció expresamente que la distinción entre GAO y GDO no es meramente
nominal o cosmética, sino que determina consecuencias procesales verificables
en materia de duración de la medida de aseguramiento, causales de libertad y
competencia del juez que conoce del caso. En otras palabras: una misma persona,
en un mismo territorio, por una misma conducta, puede recibir un tratamiento
procesal distinto —incluido un tiempo de detención distinto y un juez distinto—
según la etiqueta que la autoridad captora o acusadora le asigne a la
estructura a la que se le atribuye pertenecer, sin que medie para ello una
modificación verificable de los hechos sobre el terreno.
La genealogía BACRIM → GAO/GAOR → GDO → GDCO → EAOCAI constituye, en este
sentido, una expresión concentrada del patrón general que este trabajo
documenta en la sección V: sucesivos gobiernos han preferido renombrar el
fenómeno armado antes que construir, sobre bases estables y verificables, el
marco de acogimiento a la justicia definido en 2.3. Cada nueva denominación
reinicia el debate clasificatorio, desplaza el punto de partida de cualquier
eventual proceso de negociación y posterga, en la práctica, la pregunta de
fondo que subyace a este artículo: si el tratamiento jurídico de una estructura
armada ha de depender de un criterio objetivo y verificable —mando, control
territorial, capacidad de operaciones sostenidas, en la línea de los criterios
fijados por el Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia en el caso
Tadić— o de la discrecionalidad nominal de la autoridad de turno.
IV. La Convención de
Palermo: antecedentes, contexto y tensión conceptual con el Derecho
Internacional Humanitario
4.1. Antecedentes
históricos
El término "delincuencia organizada" tiene origen en la
criminología estadounidense de comienzos del siglo XX; se atribuye al
criminólogo John Landesco, autor en 1929 de Organized Crime in Chicago, estudio
pionero de las estructuras mafiosas de la era de la Prohibición.
Como categoría de cooperación jurídica internacional, la ONU la emplea
formalmente desde su V Congreso sobre Prevención del Delito y Tratamiento del
Delincuente, en 1975, el impulso decisivo hacia un instrumento vinculante surge
en la Conferencia Ministerial Mundial sobre la Delincuencia Organizada
Transnacional, celebrada en Nápoles en noviembre de 1994; en 1996 Polonia
presentó el primer proyecto de convención, y entre 1999 y 2000 un comité
especial de Naciones Unidas negoció el texto definitivo.
La Asamblea General adoptó el texto el 15 de noviembre de 2000, abierto a
firma en una conferencia de alto nivel celebrada en Palermo, Sicilia, entre el
12 y el 15 de diciembre de ese año, con la firma inicial de 124 países.
El entonces Secretario General de la ONU, Kofi Annan, resumió su lógica
fundacional: "si la delincuencia atraviesa las fronteras, lo mismo ha de
hacer la acción de la ley".
4.2. El objeto del tratado
y su desajuste con el problema colombiano
La Convención de Palermo fue concebida con dos objetivos precisos:
armonizar los sistemas jurídicos nacionales para permitir la asistencia
judicial mutua y la extradición, y fijar estándares comunes contra el lavado de
activos y el tráfico de personas, armas y migrantes, a través de sus tres
protocolos.
Es, en su naturaleza, un instrumento de cooperación judicial y policial
interestatal frente al crimen transnacional — no un marco diseñado para
calificar o regular la relación entre un Estado y actores armados dentro de su
propio territorio.
El artículo 2 de la Ley 2272 de 2022 define las EAOCAI remitiéndose
expresamente a las conductas "tipificadas en la Convención de
Palermo", en abierta tensión con la lógica de diálogo, voceros y acuerdos
que la misma ley habilita mediante la modificación del artículo 8 de la Ley 418
de 1997.
El Derecho Internacional Humanitario, por su parte, emplea criterios
objetivos y ajenos a la motivación política: el estándar fijado en Prosecutor
v. Tadić (TPIY, 1995), desarrollado a partir del artículo 3 común a los
Convenios de Ginebra de 1949 y el Protocolo Adicional II de 1977, exige
organización con mando responsable y violencia armada de cierta intensidad y
prolongación, sin que la motivación ideológica sea elemento constitutivo.
Se sostiene que la selección discrecional de a qué estructuras se aplica
cada paradigma no responde a una diferencia jurídica de fondo, sino a una
decisión de política pública no sujeta a estándares verificables.
V. El patrón cíclico: represión, sometimiento sin garantías y colapso
• 1978–1985:
el Estatuto de Seguridad da paso a la Ley 37 de 1981 y posteriormente a la Ley
35 de 1982, cuyo colapso se produce por el incumplimiento estatal de las
garantías políticas ofrecidas y la ruptura del cese al fuego por el actor
armado.
• 1998–2002:
la zona de distensión del Caguán colapsa ante la ausencia de garantías
verificables de desescalamiento.
• 2003–2010:
la desmovilización de las AUC bajo la Ley 975 de 2005 no impide el surgimiento
de estructuras sucesoras (bandas criminales emergentes, GAO, GDO).
• 2018:
la Ley 1908 no logra el desmantelamiento de ninguna estructura durante su
período de aplicación documentado.
El patrón resultante: cuando el Estado ha ofrecido sometimiento sin
garantías recíprocas y verificables sin la participación ciudadana, el
resultado documentado ha sido el retorno a la violencia; cuando ha existido
arquitectura de garantías bidireccionales, el resultado ha sido más cercano a
una superación efectiva del conflicto.
VI. El giro geopolítico
de 2026: Escudo de las Américas, la doctrina de subordinación máxima
cooperación y el estatuto antiterrorista
El año 2026 introduce un tercer paradigma de tratamiento de los actores
armados, ajeno tanto al de Palermo como al del Derecho Internacional
Humanitario, que se examina en esta sección por su relevancia directa para la
viabilidad futura de cualquier propuesta de acogimiento.
6.1. El Escudo de las
Américas
El 7 de marzo de 2026, el presidente de los Estados Unidos, Donald Trump,
lanzó en Doral, Florida, la iniciativa Shield of the Americas (Escudo de las
Américas), también denominada Coalición Anticártel de las Américas (Americas
Counter Cartel Coalition, A3C), un mecanismo multinacional de coordinación
militar y de inteligencia contra organizaciones narcotraficantes, que abandona
el modelo de cooperación institucional del antiguo Plan Colombia en favor de un
modelo de "neutralización táctica" de carácter militar directo.
Colombia se adhirió formalmente el 24 de junio de 2026 y formalizó su
incorporación como decimonoveno miembro el 12 de agosto de 2026, en una
ceremonia en Ciudad de Panamá en la que el secretario de Guerra estadounidense,
Pete Hegseth, confirmó que el Gobierno de Abelardo De la Espriella había
solicitado y autorizado la realización de operaciones militares conjuntas
dentro del territorio colombiano contra organizaciones calificadas por
Washington como terroristas, así como sobrevuelos de aeronaves de inteligencia,
vigilancia y reconocimiento (ISR).
6.2. La doctrina de
subordinación máxima cooperación
El discurso pronunciado por Hegseth el 12 de agosto de 2026 ante la
Conferencia de la Coalición Anticártel de las Américas, en Panamá, constituye
la pieza doctrinal central de este realineamiento (Morales Córdoba, 2026).
El análisis revela una reinterpretación expansiva de la Doctrina Monroe
—denominada por el propio Hegseth "corolario Trump"— que introduce un
principio de defensa preventiva del hemisferio, mediante el cual Estados Unidos
se atribuye la facultad de impedir la presencia de actores externos o de
"amenazas internas" como el narcoterrorismo.
Se identifica en este trabajo esta reinterpretación como doctrina de
subordinación máxima cooperación: un modelo de cooperación asimétrica en el
que Estados Unidos ejerce liderazgo doctrinal, operacional y político sobre los
Estados aliados, y en el que la incorporación de un país a la coalición se
traduce en un alineamiento que trasciende la cooperación tradicional para
aproximarse a una forma de dependencia estratégica y militar.
Tres elementos de esa doctrina resultan especialmente relevantes para el
objeto de este trabajo. Primero, la construcción retórica del narcoterrorismo
como amenaza transnacional, existencial y civilizacional, que reproduce la
misma estructura de securitización (Buzan, Wæver y de Wilde) identificada en la
matriz de la Doctrina de Seguridad Nacional de 1965.
Segundo, el llamado explícito a que los países de la coalición abandonen
el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, lo que —de materializarse—
desmontaría el principal estándar internacional de referencia para la
arquitectura de justicia transicional construida en Colombia desde la Ley 975
de 2005.
Tercero, la afirmación de que las operaciones militares conjuntas son
"100% legales bajo las leyes de conflicto armado", afirmación que
debe contrastarse con los estándares del Derecho Internacional Humanitario y
con las obligaciones derivadas del Estatuto de Roma para los Estados que, a
diferencia de Estados Unidos, sí son parte de dicho tratado.
6.3. El proyecto de
estatuto antiterrorista
El 25 de agosto de 2026, el ministro del Interior, Rodrigo Lara, anunció,
por instrucción directa del presidente De la Espriella, la elaboración de un
estatuto antiterrorista que crearía una definición legal de "organización
terrorista", un mecanismo de inclusión y exclusión de grupos en un listado
oficial, un régimen penitenciario especial y agravación punitiva para sus
integrantes, órganos judiciales especializados y capacidades reforzadas de
inteligencia estatal.
El propio presidente sintetizó la filosofía del proyecto en una
declaración que se considera, en este trabajo, la evidencia más directa del
riesgo que la iniciativa representa para la arquitectura de diferenciación
jurídica examinada en las secciones III y IV: "todos son terroristas y los
vamos a tratar como tales", con independencia de su denominación o
estructura.
A la fecha de este trabajo, el proyecto no ha sido radicado ante el
Congreso de la República, su antecedente inmediato es el Acto Legislativo 02 de
2003, expedido durante el primer gobierno de Álvaro Uribe, que modificó cuatro
artículos constitucionales para ampliar las facultades del Estado frente al
terrorismo.
Reviste particular gravedad institucional el hecho, reportado por la
prensa especializada, de que la Unidad de Implementación del Acuerdo Final y el
cargo de Comisionado para la Paz serían eliminados o sus funciones absorbidas
por un nuevo Comisionado Nacional de Seguridad — la misma figura institucional
que, como se documenta en la sección III, ha sido desde 1985 el eje articulador
de todo proceso de sometimiento o acogimiento en Colombia.
6.4. Síntesis: el cierre
del espacio normativo para el acogimiento
La convergencia de estos tres desarrollos —Escudo de las Américas,
doctrina de subordinación máxima cooperación y estatuto antiterrorista—
configura, en la lectura que propone este trabajo, un tercer paradigma de
tratamiento del actor armado (Factor Real de Poder), distinto tanto del
paradigma de Palermo (cooperación judicial contra el crimen transnacional) como
del paradigma clásico del DIH (conflicto armado con criterios objetivos de
calificación): un paradigma de guerra contra el terrorismo, que no exige la verificación
judicial propia de Palermo ni el reconocimiento de las garantías del DIH, y que
además introduce a un actor militar externo dentro del territorio nacional.
La eliminación o subordinación institucional del Comisionado para la Paz,
sumada a la declaración presidencial de tratamiento uniforme a todo actor
armado como terrorista, reduce drásticamente —y de forma acelerada respecto de
cualquier otro momento examinado en este trabajo— el espacio jurídico y
político disponible para desarrollar la propuesta de Paz, dialogo, o acogimiento que se formula en la sección VII.
VII. Hacia una propuesta doctrinal: el acogimiento a la justicia como paradigma de justicia integral
7.1. Fundamento normativo
El anclaje normativo de la propuesta se encuentra en el punto 3.4.13 del
Acuerdo Final de Paz (2016) y su blindaje mediante el Acto Legislativo 02 de
2017, que le confiere, según la Sentencia C-630 de 2017, fuerza jurídica
reforzada asimilable a un bloque de constitucionalidad en sentido amplio,
vinculante para los gobiernos sucesivos durante tres períodos presidenciales
completos — blindaje que, se advierte, no se extiende automáticamente a los
desarrollos institucionales examinados en la sección VI, y cuya vigencia
práctica dependerá de la capacidad de la sociedad civil y de los operadores
jurídicos de invocarlo activamente frente al nuevo realineamiento de seguridad.
7.2. Contenido: justicia
integral
• Justicia
transicional: verdad, reparación y garantías de no repetición.
• Justicia
restaurativa: reparación del daño a la víctima y a la comunidad.
• Justicia
alternativa: penas sustitutivas condicionadas a la contribución verificable
a la paz.
7.3. Criterio de
aplicación: objetivo, no político ni securitario
Frente a la práctica histórica de discrecionalidad gubernamental
documentada en la sección V, y frente al riesgo de aplanamiento indiferenciado
que introduce el paradigma antiterrorista examinado en la sección VI, se
propone que la elegibilidad para el acogimiento se determine mediante los
criterios objetivos del Derecho Internacional Humanitario —organización, mando
responsable, control territorial y capacidad de operaciones sostenidas—, con
independencia de que el actor declare o no una motivación ideológica, y con
independencia de su inclusión o no en listados de calificación securitaria de
naturaleza discrecional.
7.4. Vocación de
permanencia y proyección
La propuesta de acogimiento a la justicia se formula como marco doctrinal
independiente de cualquier gobierno específico, fundado en el carácter de
derecho-deber compartido de la paz, y con vocación de constituir una forma
general de tratamiento del conflicto armado, potencialmente aplicable a
contextos de conflicto interno más allá del caso colombiano — precisamente como
alternativa al modelo de subordinación estratégica que examina la sección VI.
VIII. Conclusiones
• El
ordenamiento jurídico colombiano no ha desarrollado, en sesenta años de
producción normativa, una categoría jurídica autónoma de acogimiento a la
justicia, pese a que el término ha sido empleado recurrentemente desde el
Acuerdo Final de 2016.
• La
producción normativa examinada revela un patrón cíclico de represión,
sometimiento sin garantías recíprocas y colapso, documentado en al menos cuatro
momentos distintos entre 1978 y 2018, con un desarrollo reglamentario mucho más
denso de lo previamente sistematizado, incluyendo decretos y directivas
presidenciales hasta ahora dispersos en la literatura.
• La
Ley 2272 de 2022 incurre en una tensión conceptual no resuelta entre el
paradigma de la Convención de Palermo y el del Derecho Internacional
Humanitario, tensión que la Directiva 0015 de 2016 —antecedente
insuficientemente estudiado— ya anticipaba al introducir la denominación
"Grupos Armados Organizados".
• El
realineamiento geopolítico de 2026 —Escudo de las Américas, doctrina de
subordinación máxima cooperación y proyecto de estatuto antiterrorista—
introduce un tercer paradigma de tratamiento del actor armado, ajeno a Palermo
y al DIH, que amenaza con desplazar institucionalmente al Comisionado para la
Paz y con aplanar la diferenciación jurídica entre actores armados bajo una
categoría única de "terrorista", cerrando con ello el espacio
disponible para el acogimiento en un plazo considerablemente más corto que en
cualquier otro momento examinado en este trabajo.
• El
punto 3.4.13 del Acuerdo Final de 2016, blindado por el Acto Legislativo 02 de
2017, ofrece pese a ello un anclaje normativo de rango constitucional
reforzado, suficiente para sostener una propuesta doctrinal de acogimiento a la
justicia como paradigma de justicia integral, construida desde la sociedad
civil y con vocación de permanencia más allá de cualquier gobierno, política
pública o realineamiento geopolítico específico.
Referencias
Normas
Constitución
Política de Colombia [C.P.] (1991).
Decreto
3398 de 1965.
Decreto
1923 de 1978 (Estatuto de Seguridad).
Ley
37 de 1981; Decreto 2761 de 1981.
Ley
35 de 1982; Decretos 2711, 3286, 3287, 3288 y 3289 de 1982; Directivas
Presidenciales 07 y 15 de 1982.
Ley
49 de 1985; Decretos 240, 2496 y 2560 de 1983; Decreto Legislativo 1038 de
1984; Decreto 3030 de 1985.
Ley
77 de 1989; Decreto 314 de 1990.
Decretos
2047 y 3030 de 1990; 212, 213, 303, 1943 y 2015 de 1991; 2707 de 1993; 1835 de
1994.
Ley
104 de 1993.
Ley
241 de 1995.
Ley
418 de 1997.
Ley
434 de 1998.
Ley
548 de 1999; Resoluciones 85 de 1998 y 39 de 1999.
Ley
782 de 2002.
Ley
975 de 2005 (Ley de Justicia y Paz).
Ley
1106 de 2006.
Ley
1421 de 2010.
Ley
1738 de 2014.
Ley
1779 de 2016; Directiva Presidencial 0015 de 2016; Decreto 1175 de 2016.
Ley
1820 de 2016.
Acuerdo
Final para la Terminación del Conflicto (2016), punto 3.4.13.
Acto
Legislativo 02 de 2003.
Acto
Legislativo 02 de 2017.
Ley
1908 de 2018.
Ley
1941 de 2018.
Ley
2272 de 2022.
Resoluciones
138 y 139 de 2023 y 094 de 2025, Presidencia de la República.
Convención
de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional
(Convención de Palermo) (2000).
Convenios
de Ginebra (1949), artículo 3 común; Protocolo Adicional II (1977).
Proclamación
Shield of the Americas / Escudo de las Américas (Estados Unidos, 7 de marzo de
2026).
Declaración
Conjunta sobre el Apoyo y los Sobrevuelos en la Lucha contra el
Narcoterrorismo, Ministerio de Defensa de Colombia y Departamento de Defensa de
los Estados Unidos (12 de agosto de 2026).
Proyecto
de Estatuto Antiterrorista (anunciado, Ministerio del Interior de Colombia, 25
de agosto de 2026, sin radicar).
Jurisprudencia
Corte
Constitucional de Colombia. Sentencias C-572 de 1997, C-630 de 2017, C-007 de
2018, C-069 de 2020, C-525 de 2023, C-262 de 2023.
Tribunal
Penal Internacional para la ex Yugoslavia. Prosecutor v. Duško Tadić, Caso No.
IT-94-1 (1995).
Doctrina y otras fuentes
Buzan,
B., Wæver, O. y de Wilde, J. (1998). Security: A New Framework for Analysis.
Leal
Buitrago, F. (2003). La doctrina de seguridad nacional: materialización de la
guerra fría en América del Sur. Revista de Estudios Sociales.
Rodríguez,
A. (2023). El fracaso de la Ley 1908 de 2018 como mecanismo de sometimiento a
la justicia. Revista Derecho, Debates y Personas.
Comisión
de la Verdad, Colombia. Informe Final (2022).
Morales
Córdoba, A. A. Acogimiento a la Justicia. Movimiento SINERGIA (documento base,
s.f.).
Morales
Córdoba, A. A. (2018). Antecedentes Normativos sobre Proyectos de Sometimiento
a la Justicia (Capítulo II, documento inédito).
Morales
Córdoba, A. A. (2026). Ingreso al Escudo de las Américas, Colombia 2026:
análisis académico del discurso de Pete Hegseth (14 de agosto de 2026, blog
personal).
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